Публичные и частные финансы. Финансовое право. Публичные финансы и публичная финансовая деятельность Публичные финансы

Понятие финансов обычно ассоциируется с движением денежных средств: уплата налогов в бюджет, распределение денежных средств между учреждениями. Финансы – экономическая категория и экономические отношения.
Основные признаки, которые позволяют определить понятие финансов с научной точки зрения:

• 
  Эти экономические отношения носят денежный характер.
• 
  Отношения распределительного характера. Производство, распределение, обмен, потребление – стадии производственного процесса. Финансы связываются со второй стадией этого процесса. Движение стоимости на этой стадии в денежной форме происходит обособленно от движения товарной массы. На этой стадии происходит распределение стоимости общественного продукта по целевому назначению и по субъекту хозяйствования. Специфика этой стадии заключается в одностороннем движении стоимости общественного продукта.
• 
  Обязательно формирование фондов денежных средств. Происходит изъятие денежных средств у определенных субъектов, после чего осуществляется формирование фондов и накопление денежных средств.

Необходимо провести разграничение понятия финансов от понятия кредита. Кредит тоже участвует в стоимостном распределении, он во многом однотипен с финансами, имеет родственную экономическую природу, но кредит функционирует на возвратной основе в отличие от финансов, которые связаны с односторонним движением стоимости.
Часто также ставится вопрос о разграничении финансов и заработной платы. Применительно к з/п можно говорить о процессе двустороннего движения стоимости, поскольку з/п является компенсацией произведенных трудозатрат. Финансы направлены на удовлетворение общего интереса в отличие от з/п. Распределительные отношения материализуются в поступлении денежных средств в собственность отдельных работников и используются для удовлетворения личных потребностей.
Финансы – денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием денежных доходов и накоплений (фондов денежных средств) у субъектов хозяйствования, государства и муниципальных образований в целях удовлетворения общих потребностей.
Распределение стоимости общественного продукта происходит по субъекту. Поэтому субъект становится критерием классификации финансов:

• 
  Финансы публичные.
• 
  Финансы частные.

В современных условиях необходимо по-новому переосмысливать понятие публичности в обществе. Во-первых, по мнению Тихомирова, нельзя сводить публичность к обеспечению исключительно государственных интересов, необходимо иметь в виду обеспечение интересов объединений, коллективных организаций. Поэтому понятие «публичный» включает в себя не только государственные интересы, но, к примеру, и интересы местного самоуправления. Если исходить из понимания публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в той или иной сфере, как признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией существования и развития этой общности, то публичный интерес можно понимать как интерес государственный, территориальный, общественный и исходя из этого можно относить интересы местного самоуправления к публичным интересам. Таким образом, можно говорить о том, что государственные финансы и финансы местного самоуправления используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса. Публичные финансы выражают только часть денежных финансовых отношений, а именно те, посредством которых происходит формирование публичных фондов денежных средств.
Публичные финансы – система организованных государством денежных отношений, в процессе которых происходит образование, распределение и использование публичных фондов денежных средств. Можно говорить о понятии публичных финансов в материальном смысле слова – фонды денежных средств, формируемых, распределяемых и используемых для реализации публичных функций.
Отличие публичных финансов от частных:

• 
  Публичные финансы служат удовлетворению публичного интереса. Поэтому если состояние и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики, то состояние и динамика публичных финансов в значительной мере определяется решениями государства и действиями самой публичной власти. Это связано с тем, что, используя свои властные полномочиями, субъект публичной власти может принять односторонние властные решения для обеспечения себя финансовыми ресурсами.
• 
  Неразрывная связь с денежной системой. Но денежная система управляется публичным субъектом, и это не может не отражаться на свойствах публичных финансов.
• 
  Частные финансы ориентированы на получение прибыли, публичные финансы – средство реализации общего интереса.
• 
  Размеры публичных финансов значительно превышают размеры частных.

Понятие казны – понятие гражданско-правовое, которое содержится в ст. 214 ГК РФ. Никакого специального содержания это понятие не приобретает в рамках финансового права. Казна – средства соответствующего бюджета и иное имущество, на закрепленное за предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Соотносить эти понятия можно только в том случае, если говорить о публичных финансах в материальном смысле слова. Публичные финансы – публичные фонды денежных средств; казна – имущество, не закрепленное за учреждениями и предприятиями.
Формирование внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и медицинского страхования). Создаются для реализации конституционных прав граждан. Создаются публичным субъектом для реализации публичного интереса. Кто осуществляет управление доходами и расходами бюджета? Минфин под общим руководством Правительства. Минфин – орган исполнительной власти, осуществляет управление средствами бюджета, представляя в этих отношениях по управлению само государство. Средствами внебюджетных фондов управляют не органы исполнительной власти, а специализированные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Эти учреждения являются самостоятельными ЮЛ, правление фонда, исполнительная дирекция фонда и т.д. По цели формирования фондов они являются публичными. Однако средства этих фондов фактически передаются ЮЛ, передаваясь ему в оперативное управление, поэтому формально они подпадают под определение казны.
^

Место публичных финансов в финансовой системе.

Финансы как денежные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием фондов, неоднородны и позволяют подвергнуть себя классификации по формам и методам аккумуляции и распределения денежных средств. Возможность выделения в рамках финансовой системы ряда относительно самостоятельных финансовых институтов. Финансовый институт – группа однородных экономических финансовых отношений, отличающихся по формам и методам аккумуляции или распределения фондов денежных средств.
Финансовая система с экономической точки зрения:

• 
  Финансы организаций.
• 
  Публичные финансы.
• 
  Страхование.

Публичные финансы:

• 
  Государственные и местные бюджеты.
• 
  Государственные внебюджетные фонды.
• 
  Государственный и муниципальный кредит.

Отсутствует банковский, однако выделяется государственный кредит. В экономической теории речь идет о двух составляющих государственного кредита: государственные заимствования (денежные средства поступают от ФЛ, ЮЛ, иных субъектов в распоряжение публичного субъекта вернуть эти средства). Специфика заключается в том, что денежные средства, поступая в распоряжение публичного субъекта, превращаются в его дополнительные финансовые ресурсы и рассматриваются в качестве источника финансирования бюджетного дефицита. Это цивилизованный способ покрытия бюджетного дефицита. Таким образом, эти заемные средства поступают в бюджет, где происходит вторичное перераспределение стоимости валового продукта. Заемные средства вовлекаются публичным субъектом в процесс их вторичного перераспределения с применением бюджетных механизмов. Это придает существенную специфику государственному кредиту в отличие от кредита банковского (цель привлечения средств – нахождение источника покрытия бюджетного дефицита).
Вторая составляющая государственного кредита – казначейская ссуда. Речь идет о бюджетной ссуде (бюджетный кредит). Речь идет о предоставлении средств из бюджета на возвратной и возмездной основе. Бюджетный кредит не может рассматриваться в качестве аналога банковского кредитования, потому что средства предоставляются по иным причинам, преследуются иные цели предоставления средств: поддержка отрасли, структурная перестройка экономики и т.д. Бюджетный кредит является средством управления экономической ситуации, элемент экономической политики государства. Совершенно иные условия предоставления такого кредита, в отличие от предоставления кредита банковского (льготы по срокам, по процентам и т.д.). Такой кредит не имеет коммерческой цели. Все вышесказанное предопределяет специфику правового регулирования бюджетного кредита. Изначально бюджетный кредит предоставляется на основе заключения гражданско-правового договора. Но с другой стороны, кредит выделяется из бюджета, и поэтому признается одной из форм бюджетных расходов. В связи с этим, бюджетное законодательство регулирует целый ряд особенностей правового регулирования бюджетного кредита. Одной из главных особенностей становится то, что возврат бюджетного кредита приравнивается к обязательным платежам в бюджет. Фактически ставится под сомнение гражданско-правовая природа соответствующих отношений. Остается лишь одна гражданско-правовая форма. Это позволяет говорить о специфике этих отношений и о необходимости их регулирования в рамках публичных финансов.
Юристы в последние годы все более учитывают экономическую природу отношений при определении структуры финансовой системы и ориентируются на эту структуру, предложенную экономистами. Хотя некоторые из представителей юридической науки предлагают другую структуру, предлагая включать банковский кредит. Обоснование: кредит, безусловно, взаимодействует со всеми элементами финансовой системы. Нельзя не принимать во внимание специфику кредита и специфику финансовой системы, поэтому к этой точке зрения необходимо относится осторожно.
А куда относить финансы унитарных предприятий или государственных муниципальных учреждений? Государственные предприятия и учреждения, безусловно, создаются в целях реализации публичного интереса. Но в отличие от государственных или муниципальных органов, которые непосредственно реализуют публичных интерес, в т.ч. и в финансовой сфере и выступают в связи с этим от имени публичного субъект, унитарные предприятия и государственные/муниципальные учреждения создаются как самостоятельные субъекты права, получающие возможность выступать от своего имени в хозяйственном обороте. Т.о. реализация публичного интереса опосредована формированием интереса организации как самостоятельного субъекта права, выступающего от собственного имени.
Разница между статусами унитарных предприятий и учреждений. Предприятия осуществляют деятельность, связанную с извлечением прибыли под свой риск и под свою ответственность (имущество закрепляется на праве ХВ). Это дает основания публичному субъекту строить отношения с унитарными предприятиями в хозяйственном обороте на основе договора (например, государственный контракт). Т.о., правовой режим финансов таких предприятий фактически однотипен правовому режиму негосударственных коммерческих организаций. Интерес этих финансов отличен от государственного, поскольку он представляет интерес отдельной организации. Что касается государственных и муниципальных учреждений, здесь нужно иметь в виду следующее: учреждения образуются для целей некоммерческого характера, поэтому субсидиарную ответственность по долгам несет собственник (государство или муниципальное образование). Отсюда стремление публичного субъекта максимально усилить контроль за финансовой деятельностью учреждений. Это проявляется, в частности, в переводе учреждений на казначейскую систему, связанную с открытием бюджетным учреждением счетов исключительно в органах федерального казначейства или иных аналогичных органах исполнительной власти субъектов федерации/муниципальных образований; в невозможности открытия бюджетным учреждением банковских счетов; в существенных изменениях правового режима доходов учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; в существенных ограничениях прав учреждений на самостоятельное заключение гражданско-правовых сделок (до 2000 МРОТ). Все доходы от предпринимательской или иной деятельности в соответствии с БК РФ признаются доходами соответствующего бюджета и подлежат обязательному зачислению на счета казначейства или аналогичных органов исполнительной власти. На сумму более 2000 МРОТ сделки м. заключать только от имени публичного субъекта. Формально юридически учреждения сохраняют статус самостоятельного субъекта права, даже при условии существования столь существенных ограничений в распоряжении предоставленными учреждениям финансовыми ресурсами. Поэтому пока нет оснований включать их в категорию публичных финансов.
Государственные внебюджетные фонды. Входят в публичные финансы. Организационно обособлены от бюджета и имеют определенную самостоятельность в рамках бюджетной системы. Главное предназначение таких фондов заключается в финансировании отдельных целевых мероприятий (например, экология) за счет специальных целевых отчислений. Обособление внебюджетных фондов от бюджета позволяет гарантировать их целевое использование в полном объеме, расширить состав средств, направляемых на обеспечение соответствующих целевых мероприятий (например, за счет добровольных перечислений, капитализации доходов соответствующих фондов и т.д.). Конкретные поступления в бюджет не привязаны к конкретным целям поступления средств, а если фонд существует отдельно от бюджета, то средства поступают именно туда, куда они должны поступить. Государственные внебюджетные фонды появились с целью гарантировать финансирование тех или иных целевых мероприятий (например, реализация экологических программ, содержание дорог и т.д.). В 90-е гг. количество таких фондов превысило более двух десятков только на федеральном уровне. От бюджета ничего не осталось (растаскивание бюджета, значительно меньшая регламентация и значительно меньший контроль за использованием государственных внебюджетных фондов). Поэтому в середине 90-х гг. Президент РФ ставит вопрос о необходимости консолидации большинства внебюджетных фондов с соответствующими бюджетами. В связи с такой постановкой задачи многочисленные фонды начинают консолидироваться с бюджетами соответствующего уровня. БК РФ существенно ограничивает возможности по созданию внебюджетных фондов. В соответствии со ст. 13 БК РФ под государственным внебюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образованный вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, а также охрану здоровья и медицинскую помощь. БК РФ ограничивает создание внебюджетных фондов фактически четырьмя целями. Фонды социального страхования, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд созданы на сегодняшний день. Хорошо бы еще создать фонд занятости.
Функции публичных финансов выражаются на макроэкономическом уровне, частных финансов – на уровне отдельных организаций. Публичные финансы – важнейшее средство обеспечения деятельности государственных и муниципальных образований. С необходимостью использования публичных финансов связано осуществление публичным субъектом публичной финансовой деятельности.
^

Публичная финансовая деятельность, ее формы и методы.

Финансовая деятельность государства рассматривалась ранее как базисная категория финансового права. В содержание такой деятельности входила деятельность государства по формированию, распределению и использованию общегосударственных денежных фондов в целях осуществления государственных задач и функций.
Финансовая деятельность муниципальных образований. Большинство специалистов в области финансового права склоняются к однотипности отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности как государства, так и муниципальных образований. С учетом этого мы можем на современном этапе говорить о публичной финансовой деятельности, подразумевая под ней финансовую деятельность и государства, и муниципальных образований. Публичная деятельность – властная деятельность государственных и муниципальных органов (иных уполномоченных субъектов) по формированию, распределению и использованию денежных фондов, необходимых для реализации задач и функций государства и местного самоуправления. Три формы финансовой деятельности:

• 
  Формирование.
• 
  Распределение.
• 
  Использование публичных фондов денежных средств.

государственный контракт – 1

ассигнования на содержание бюджетных учреждений – 2
федеральный

1. 
   Заключается договор между публичным субъектом и конкретным ФЛ или ЮЛ, т.е. формируются гражданско-правовые отношения, которые строятся на гражданско-правовом принципе равенства.
2. 
   Само учреждение будет использовать бюджетные средства либо выплачивая з/п, либо заключая гражданско-правовые договоры (закупка необходимой мебели, техники и т.д.). Поэтому необходимо определиться с понятием «использование бюджетных средств». Является ли оно приобретением конкретных материальных благ, ведь такое приобретение осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений, т.е. нет оснований рассматривать такое приобретение благ как публичную финансовую деятельность. Тогда публичная финансовая деятельность будет проявляться лишь в осуществлении контроля за использованием бюджетных средств бюджетными учреждениями либо иными субъектами. Публичный субъект вправе контролировать целевое использование бюджетных средств теми субъектами публичных средств, в пользу которых такие средства распределены. При таком подходе есть основания утверждать, что публичная финансовая деятельность охватывает формирование публичных фондов денежных средств, распределение денежных средств, а также контроль за их использованием.

В процессе ФД используются различные методы аккумуляции, распределения и использования фондов денежных средств. Финансовая деятельность является разновидностью управленческой деятельности в широком смысле слова, следовательно, можно говорить об использовании публичным субъектом общих методов управляющего воздействия публичного субъекта на управляемую подсистему.
Основополагающая роль отводится методу властных предписаний, хотя не исключено применение методов согласования, рекомендаций и т.д. Поскольку содержание ФД не исчерпывается лишь правовым элементом, постольку м. говорить об организационных, технических методах и т.д. Наука ФП выделяла специальные методы, применяемые публичным субъектом на этапе формирования, распределения и использования фондов денежных средств (налоговые и неналоговые методы, метод обязательных и добровольных платежей, метод финансирования и кредитования,
^

Субъекты осуществления публичной финансовой деятельности.

Субъекты, осуществляющие ПФД, множественны. Исходя из властного характера публичной деятельности, необходимо вести речь об органах власти, уполномоченных выражать волю публичного субъекта в рамках односторонне-властных отношений. Основы компетенции органов, осуществляющих ПФД, определяет К РФ, уставы субъектов федерации и изданные на их основе иные НПА. Законодательство базируется на принципе разделения властей. В рамках субъектов можно выделить две группы:

• 
  Те, для которых осуществление ПФД составляет лишь часть общей компетенции. Органы законодательной, представительной власти, которые устанавливают и вводят налоги и сборы. Полномочия по установлению и введению налогов всегда относились к компетенции законодательных органов власти. Законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты, в т.ч. бюджеты государственных внебюджетных фондов и отчеты об их исполнении. Исполнительные органы власти общей компетенции также участвуют в осуществлении ПФД. Правительство РФ разрабатывает и представляет в ГД проект бюджета, обеспечивает проведение на территории РФ проведение единой финансовой, валютной, бюджетной политики. Ст. 104 К РФ: Такие законопроекты, которые связаны с введением или отменой налогов, с освобождением от уплаты налогов, с выпуском займов и т.д. подлежат внесению в ГД только при наличии заключения Правительства РФ. На уровне СПб аналогичные полномочия осуществляются Правительством СПб. П. 44 Устава СПб: Правительство СПб разрабатывает для представления Губернатором в ЗАКС проект бюджета; + правило, аналогичное ст. 104 К РФ. Правительство СПб обеспечивает исполнение бюджета, готовит отчет об исполнении, утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета. В осуществлении ПФД участвуют и исполнительные органы отраслевой компетенции, они выступают, как правило, в качестве главных распорядителей бюджетных средств, т.е. те субъекты, которые распределяют бюджетные средства в рамках подведомственной им системы и контролируют использование средств подведомственными им организациями (федеральные министерства, государственные комитеты и т.д.). Президент РФ ежегодно выступает в бюджетном послании, подписывает закон о бюджете. Даже судебная власть не отстранена от осуществления ПФД, в частности, высшие судебные органы м. выступать в качестве главных распорядителей бюджетных средств (например, ВАС РФ). Ст. 124 К РФ: Конституционные гарантии осуществления правосудия и финансового обеспечения правосудия в РФ (финансирование д. обеспечивать полностью независимое осуществление правосудия). В соответствии с Законом О финансировании судов РФ уменьшение размеров средств, выделяемых из бюджета на финансирование судов, м. осуществляться либо с согласия Совета судей, либо с согласия Всероссийского съезда судей (в зависимости оттого, на сколько процентов сокращаются расходы). Ст. 4 Закона: Суды самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на их финансирование.
• 
  Те, которые созданы для осуществления именно финансовой деятельности (имеющие специальную компетенцию). Контрольно-счетные палаты занимают особое место в системе органов, осуществляющих ПФД. П. 5 ст. 101 К РФ: Создание Счетной палаты РФ создается для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета совместно ГД и СФ. Создание такого рода палат получило распространение и на уровне субъектов федерации (более чем в половине субъектов созданы и функционируют), а также на местном уровне в рамках местного самоуправления. Федеральная Счетная палата действует на основании ФЗ от 1995, является постоянно действующим органом парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Такого рода счетные палаты создавались практически во всех капиталистических странах, являясь исторически одним из первых видов судов административной юстиции. Во Франции СП рассматривает споры по доходам бюджета, а споры по расходам бюджетных средств отнесены к компетенции суда бюджетной дисциплины. В Германии СП была создана для контроля за прохождением бюджетных средств по счетам. На сегодняшний день мы сталкивается с неразвитостью теоретической и правовой базы деятельности контрольно-счетных палат, это приводит к противоречивости их положения. Председатель ГД назначается ГД, заместитель – СФ, по шесть аудиторов назначаются обеими палатами. Три основных направления деятельности СП. Контрольная деятельность: осуществление контроля за исполнением федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов (по объему, структуре и целевому назначению). Контрольные полномочия СП распространяются практически на все органы государственной власти, органы МС, кредитные организации (включая ЦБ РФ), в связи с этим основными формами деятельности СП являются проверки и ревизии. Однако полномочия СП по применению мер принудительного воздействия к нарушителям весьма ограничены. Контрольные полномочия СП во многом дублируют полномочия органов исполнительной власти (СП имеет право проверки организаций-бюджетополучателей также, как и органы исполнительной власти). С учетом статуса СП, ее характеристики как органа парламентского контроля, ее усилия д.б. направлены, прежде всего, на проверку финансовой деятельности органов исполнительной власти. Контрольная деятельность счетной платы носит во многом избирательный характер. Как правило, ГД своим постановлением осуществление проверки того или иного субъекта, т.к. СП не м. охватить систематическими проверками всех подконтрольных ей субъектов. Все эти проблемы постановят к постановке вопроса об изменении статуса СП (одни настаивают на расширении полномочий СП, другие – на придании СП статуса суда административной юстиции для разрешения споров в финансовой сфере). Наряду с контрольной деятельностью СП осуществляет экспертную функцию (экспертизы ФЗ и иных НПА федеральных органов государственной власти, если они влекут расходы из федерального бюджета или оказывают влияние на осуществление таких расходов). Третье направление деятельности – информационно-аналитическое (анализирует отклонения в исполнении бюджета, формулирует предложения по изменению бюджета и совершенствованию бюджетного процесса с направлением регулярной информации в ФС). Методологическая функция – по согласования с ГД разрабатывает, вводит формы обязательной отчетности для участников бюджетного процесса. В СПб действует Контрольно-счетная палата СПб на основании Закона от 1995, она была создана как структурное подразделение ЗАКСа на период его полномочий (не является самостоятельным органом). Направления деятельности КСП, в основном, совпадают с направлениями деятельности СП РФ, однако КСП обладает более узкими полномочиями. КСП осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную функции, однако контрольные полномочия КСП распространяются на администрацию СПб, органы управления государственных внебюджетных территориальных фондов и органы тех муниципальных образований, которые осуществляют расходование средств, поступивших из бюджета СПб. По результатам деятельности КСП составляет отчет и справку с предоставлением возможности проверяемому субъекту изложить свое мнение. Министерство финансов действует на основании Положения, утвержденного Правительством РФ. Этим Положением приведены в соответствие с К РФ и Законом о Правительстве положения о месте Минфин в системе органов исполнительной власти. Минфин, прежде всего, призвано обеспечить проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой, валютной политики в РФ и координирует в этой сфере деятельность всех иных федеральных органов исполнительной власти. Речь не идет о единой системе финансовых органов, а о деятельности Минфина во взаимодействии с органами субъектов РФ, муниципальных образований, а также с иными организациями. Положение подчеркивает возможность создания Минфином своих территориальных органов (контрольно-ревизионные, территориальные органы валютного контроля). На первый план выдвигается задача совершенствования бюджетной системы и развития бюджетного федерализма. Вторая задача – разработка и реализация единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики и концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях. Участие в разработке прогнозов финансово-экономического развития, подготовка целевых, инвестиционных программ, разработка предложений по основным направлениям денежной, кредитной политики. Третья задача – непосредственная разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения федерального бюджета. М. осуществлять также исполнение бюджета субъекта федерации, муниципального образования, но только при условии заключения специального соглашения. Четвертая задача – разработка программ государственных заимствований, их реализация, участие в управлении государственным долгом – внутренним и внешним. Минфин выступает в роди эмитента федеральных ЦБ, разрабатывает конкретные условия выпуска и размещения государственных займов, принимает меры по совершенствованию структуры долга, оптимизации расходов и т.д. Разработка единой методологии составления бюджетов и отчетов об их исполнении на всех уровнях, разработка единая методология бухгалтерского учета и отчетов. Финансовый контроль – важнейшее направление деятельности (прежде всего, контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и внебюджетных фондов). Минфин с 1996 осуществляет надзор за страховой деятельностью, а с 2000 ему передана часть полномочий по осуществлению валютного контроля. Что касается организационной структуры, необходимо иметь в виду Постановлении Правительства от 1998, где Минфину было разрешено иметь до 20 департаментов в своем составе (бюджетной политики, налоговой политики, межбюджетных отношений, управления долга, аудита, страхового надзора, методологии бухучета и т.д.). Особое место в структуре Минфина занимают Управление федерального казначейства. УФК появилось в России в конце 18 века. Вплоть до 1863 каждое министерство имело свое собственное казначейство, которое ведало сбором доходов, осуществлением расходов, передавало в Минфин только свободные остатки средств. После 1863 в основу кладется принцип единства кассы, все ведомственные казначейства ликвидируются, создается департамент Государственного казначейства, а на местах – казенные палаты с губернскими и уездными казначействами. После 1917 создаются приходно-расходные кассы Наркомфина, с середины 20-х их функции передаются Госбанку СССР. Причины воссоздания казначейства в России: децентрализация банковской системы. Наряду с ЦБ (главный государственный банк) создается разветвленная сеть коммерческих кредитных организаций, и следовательно, для ЦБ снижается приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета. Коммерческие банки напрямую не заинтересованы в осуществлении должного контроля в исполнении бюджета. Вторая причина – провозглашение самостоятельности бюджета. Т.о., для субъектов федерации, муниципальных образований отсутствует обязательность контроля за исполнением бюджета. Третья причина – отсутствие прозрачности в использовании средств федерального бюджета. При банковской системе предполагается открытие счетов в кредитных организациях каждому главному распорядителю средств (министерству, иному ведомству, распределяющему бюджетные средства между подведомственными организациями), а также каждому получателю бюджетных средств (каждому бюджетному учреждению). Поэтому проконтролировать движение бюджетных средств модно только на этапе их выделения либо после фактического их использования бюджетными учреждениями. При казначейской системе допускается открытие счетов для зачисления доходов бюджета и осуществления расходов федерального бюджета только и исключительно органом федерального казначейства. Всем распорядителям и получателям открываются т.н. лицевые счета в органах федерального казначейства. В настоящее время органы ФК действуют на основании Указа Президента от 1992 и Постановления Правительства от 1993. Необходимо иметь в виду, то издание этих актов имело место до реальной перестройки соответствующих отношений, фактически в переходный период от банковской к казначейской системе исполнения бюджета с обозначением перспектив. Отсюда и характер полномочий органов казначейства, закрепленный в этих актах, связанных с осуществлением последующего контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Органы федерального казначейства представляют собой единую и строго централизованную систему федеральных органов, возглавляемую главным управлением федерального казначейства, являющимся структурным подразделением Минфина РФ (ГУФКМФ РФ). Наряду с ГУ созданы управления ФК по субъектам и отделения ФК по районам и районам в городах. Т.о., основная задача органов ФК – осуществление всех операций со средствами федерального бюджета в безналичной форме и учет этих операций. ФК осуществляет кассовое исполнение федерального бюджета, открывая лицевые счета всем распорядителям и получателям средств федерального бюджета. Для распорядителей и получателей исключается непосредственный доступ к средствам федерального бюджета и использование бюджетных средств опосредуется деятельностью органов ФК. Т.о., органы ФК осуществляют текущий контроль за использованием средств федерального бюджета непосредственно в процессе совершения операций с бюджетными средствами. Создание казначейства направлено на укрепление бюджетной дисциплины, на обеспечение целевого использования средств бюджета.

Налоговые органы часто упоминаются в числе субъектов. Налоговые органы представляют собой единую и строго централизованную систему федеральных органов, осуществляющих контроль за поступлением налогов в бюджетную систему, за своевременной полной и правильной уплатой налоговых платежей в бюджетную систему. Впервые речь об этих органах зашла в 1990. Первоначально они создавались как структурное подразделение Минфина. В 1991 им был придан статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти. На сегодняшний день система налоговых органов возглавляется министерством по налогам и сборам, включает в себя подчиненные этому министерству территориальные органы. Действуют на основании НК РФ и Закона О налоговых органах, представляют собой систему контрольных, инспекционных органов (в отличие от органов налоговой полиции, ныне прекративших свое существование и существовавших в свое время в качестве ПО).
Центральный Банк РФ действует на основании ФЗ от 2002 О ЦБ РФ. ЦБ – главный банк РФ, который реализует государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах. Весьма специфический субъект в числе участников финансовой деятельности. П. «ж» ст. 71 К РФ определяет, что в ведении РФ находятся федеральные экономические службы, включая федеральные банки. П. 2 ст. 75 К РФ: ЦБ осуществляет свои функции независимо от других органов власти. ЦБ – орган власти или экономическая служба? ЦБ – весьма специфический субъект. С одной стороны, по закону он является ЮЛ, которое м. совершать гражданско-правовые сделки с государством или с коммерческими банками, выступая при этом от своего собственного имени. Заключая сделки с коммерческими банками, ЦБ оказывает воздействие на развитие кредитной системы, определяет кредитную политику в РФ (те условия, на которых заключаются сделки, вырабатываются ЦБ РФ в рамках общей кредитно-денежной политики), при этом ЦБ не преследует цели извлечения прибыли, а защищает в своей деятельности публичные интересы. Ст. 3 З О ЦБ: Защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы в России, обеспечение бесперебойного функционирования банковской системы. Для реализации этих целей ЦБ наделен широкими государственно-властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системы (право издания актов государственного управления). Орган власти выступает от собственного имени, но реализует при этом публичный интерес и наделяется в связи с этим государственно-властными полномочиями. Статус ЦБ РФ – статус независимого субъекта, в реализацию законодательно закрепленных полномочий которого не вправе вмешиваться ни один орган государственной власти. Закон закрепляет имущественные гарантии такой независимости. Имущество ЦБ – федеральная собственность (ЦБ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этой собственностью). Государство и ЦБ не отвечают по обязательствам друг друга (по общему правилу). Изъятие имущества ЦБ или обременение этого имущества обязательствами государства по общему правилу также не допускается без согласия ЦБ. Закон О ЦБ по общему правилу налагает запрет ЦБ предоставлять кредиту Правительств России для финансирования бюджетного дефицита, а также запрет на покупку ЦБ государственных ценных бумаг при их первичном размещении. ЦБ запрещено давать кредиты не только Правительству, но и государственным внебюджетным фондам. ЦБ принадлежит исключительное право на эмиссию денежных знаков. Закон существенно ограничивает функцию банковского обслуживания ЦБ: клиентами ЦБ по общему правилу являются банки, государство и муниципальные образования. При этом именно на ЦБ возлагается обязанность по обслуживанию счетов бюджетов, а также по обслуживанию государственного долга. Каковы пределы участия ЦБ в публичной финансовой деятельности? Во-первых, в рамках публичной финансовой деятельности м. говорить о полномочиях ЦБ по организации денежного обращения (как наличного, так и безналичного), поскольку без этой организации невозможно функционирование публичных финансов, равно как и финансов вообще. Необходимо обеспечить устойчивость национальной валюты и нормальное функционирование платежной системы. Следует признать справедливым мнение о том, что внутри банковской системы публичные фонды денежных средств не образуются. Фонд обязательных резервов ЦБ – этот фонд не является публичным фондом денежных средств, это средство денежно-кредитного регулирования внутрибанковской системы. Во-вторых, об участии в ЦБ в публичной деятельности м. вестись речь при выполнении операций со средствами бюджетов, т.е. обслуживание счетов бюджетов. Но?! Является ли такая деятельность властной публичной деятельностью? Можно ли говорить о публичной финансовой деятельности, если обслуживание осуществляется на основе заключения гражданско-правовых договоров? Возможно, стоит говорить о публичной финансовой деятельности в части организации обслуживания бюджетных счетов.
Еще один специфический субъект – органы управления государственных внебюджетных фондов. С процессом создания государственных внебюджетных фондов (ГВФ) начался процесс формирования специализированных государственных финансово-кредитных учреждений для целей управления средствами фондов. Т.о., все органы управления фондов – самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, т.е. ЮЛ, имеющие собственные органы управления. Как правило, структура таких органов однотипна: правление, исполнительная дирекция фонда. Такие органы также имеют двойственный статус, сходный со статусом ЦБ. С одной стороны, это ЮЛ, выступающие от собственного имени, подконтрольные органам государственной власти, но не подчиненные им. Вместе с тем, эти ЮЛ управляют государственной собственностью, публичными фондами денежных средств, для реализации публичного интереса и в связи с этим наделены правом издания актов управления. В систему органов государственной, исполнительной власти он не включены. С принятием бюджетного кодекса отношение законодателя к существованию подобных субъектов не стало более определенным. В ст. 143 БК РФ говорится о том, что управление государственными внебюджетными фондами осуществляется органами государственной власти РФ. Но в число участников бюджетного процесса БК РФ включает государственные внебюджетные фонды (как учреждение или как органы власти).
На уровне субъекта федерации: в СПб создается свой финансовый орган (комитет финансов) как отраслевой орган исполнительной власти. Основные задачи определены законом О структуре администрации СПб (ст. 30). Исполняет бюджет, контролирует использование бюджетных средств, обязан обеспечивать устойчивость финансовой политики, организует выпуск и размещение займов в СПб. Функции комитета финансов аналогичны функциям Минфина. В структуре комитета финансов создается казначейство (Управление казначейства комитета финансов) для тех же целей, что и на федеральном уровне.

Понятие и принципы организации публичных финансов

Определение 1

Публичные финансы представляют собой систему общественных отношений по формированию и использованию денежных средств, направленную на обеспечение реализации общественных интересов.

Замечание 1

Публичные финансы по-другому называются централизованными.

Публичные финансы организуются в соответствии со следующими принципами:

• во-первых, гласность и прозрачность. Информация о формировании и использовании публичных финансов должна быть понятна и доступна ее пользователям, причем доступность должна обеспечиваться путем публикации в средствах массовой информации;
• во-вторых, целевой характер. Использование публичных финансов регулируется на законодательном уровне, что должно строго соблюдаться на практике. Изменение целевого характера использования средств в экстренных случаях (например, при вступлении государства в военный конфликт) должно осуществляться в соответствии с процедурой, предусмотренной в нормативных документах;
• в-третьих, приоритетность расходования средств. Те или иные общественные интересы, требующие финансирования, формируют список в зависимости от степени приоритетности, и распределение сформированных средств осуществляется в соответствии с этим списком. При нехватке средств часть менее приоритетных расходов остается без финансирования или финансируется по остаточному принципу (то есть в объеме средств, оставшихся после финансирования более значимых направлений расходов);
• в-четвертых, плановость. Формирование и использование публичных финансово строго подчиняется формируемому на трехлетний период плану;
• в-пятых, единство. Публичные финансы формируют единую систему, все звенья которой находятся в четкой и законодательно обусловленной взаимосвязи.

Состав и особенности публичных финансов

В состав публичных финансов входят две группы:

• государственные финансы, представляющие собой систему общественных отношений по формированию и использованию средств, обеспечивающих выполнение государством своих функций и финансирование его институтов и органов;
• муниципальные финансы, представляющие собой систему общественных отношений по формированию и использованию средств, обеспечивающих выполнение муниципальным образованием своих функций и финансирование его институтов и органов.

Публичные финансы характеризуются следующими особенностями: во-первых, они обеспечивают систему финансовых показателей, характеризующих финансовую деятельность государства; во-вторых, их назначение состоит в обеспечении финансирования таких общественных потребностей, которые имеют общегосударственное значение и составляют сферу государственных интересов; в-третьих, их движение определяется на законодательном, то есть государственном, уровне.

Государственные и муниципальные финансы как составляющие публичных финансов имеют ряд общих черт, в частности, и те и другие финансы представляют собой инструмент реализации функционального назначения органов государственного и муниципального управления.

Помимо того, задачей и тех, и других финансов является обслуживание не частных или коллективных, а только общественных интересов; также те и другие финансы имеют публичный характер.

Источники формирования публичных финансов

Источниками формирования публичных финансов являются:

• поступления в виде налогов, сборов, государственных пошлин;
• доходы, получаемые от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы, получаемые от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы, обеспечиваемые выпуском и продажей государственных или муниципальных ценных бумаг;
• поступления от внешних или внутренних заимствований;
• доходы организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности и так далее.

Структура публичных финансов

Как уже упоминалось, система публичных финансов включает в себя государственные и муниципальные финансы.

В свою очередь, государственные финансы в соответствии с принятым федеративным устройством подразделяются на два уровня:

• федеральные финансы, включающие в себя средства федерального бюджета, средства внебюджетных государственных фондов, средства казенных предприятий, средства государственных корпораций и так далее;
• региональные финансы, то есть финансы субъектов федерации, включающие в себя их бюджеты, средства казенных учреждений, финансируемых за счет региональных бюджетов.

Муниципальные финансы представлены средствами муниципальных (местных) бюджетов и муниципальных унитарных предприятий.

Выделение муниципальных финансов, в отличие от региональных финансов, в отдельный вид публичных финансов обусловлен содержанием российской Конституции, согласно которой местное самоуправление исключается из системы государственного управления. В связи с этим возникает самостоятельность местного самоуправления при организации и использовании собственных финансовых ресурсов.

Многообразие муниципальных самообразований предусматривает такие виды бюджетов как бюджеты сельских поседений, городских поселений, муниципальных районов и городских округов, городов федерального значения и их отдельных территорий и так далее.

Направления расходования публичных финансов

Основное назначение публичных финансов состоит в обеспечении финансирования общественных интересов. В связи с этим основными направлениями расходования средств публичных финансов выступают: обеспечение финансирования производства товаров и услуг, отвечающих содержанию общественных благ, например, оборонных заказов; оказание финансовой помощи тем слоям населения, которые не способны обеспечивать себя самостоятельно, например, выплата пособий инвалидам; обеспечение системы обязательного социального страхования, например, на случай временной нетрудоспособности.

Публичные (общественные), то есть государственные и муниципальные, финансы составляют одну из двух отраслей общей системы финансов, её централизованную часть. Сущность и функции публичных финансов мало отличаются от сущности и функций финансов в целом, но имеют свою специфику. Финансы исторически возникли и функционировали до господства экономики, основанной на капитале, в форме публичных финансов – государственных и местных доходов и расходов. Частнохозяйственные же финансы, как самостоятельная отрасль финансов, формировались лишь по мере становления, укрепления и всеобщего распространения капиталистических форм и методов хозяйствования, а в своем более или менее развитом виде существуют только немногим более ста лет. По этой причине изучение финансов по их отраслям целесообразно начать именно с публичных финансов.

В основе публичных финансов лежат денежные отношения, возникающие в процессе организации государством денежной системы страны и воспроизводства общественных благ (услуг), составляющего централизованную часть процесса общественного воспроизводства. Публичные финансы опосредуют (обслуживают) ту часть воспроизводственных экономических отношений, которая связана с организацией государством денежного обращения (оборота первичных финансовых ресурсов в экономике) и с движением финансовых ресурсов органов публичной власти, когда государство (муниципальные образования) выступает в качестве макроэкономического хозяйствующего субъекта, производящего, распределяющего и предоставляющего общественные блага (услуги).

На государство возлагается обязанность организации на должном уровне оборота первичных финансовых ресурсов – денежной системы в целом и денежного обращения в частности. Под организацией здесь понимается деятельность органов государственного управления по планированию, регулированию и контролю за денежной массой (предложением первичных финансовых ресурсов) в экономике путем организации денежного оборота, определения масштаба цен, видов денег и денежных знаков, порядка эмиссий денег, методов регулирования денежного обращения, планирования денежной массы (денежных агрегатов), регулирования внутреннего денежного оборота и кредитно-валютного регулирования, денежного и валютного контроля. Названная финансовая деятельность государства обеспечивает создание общих условий для функционирования всей системы финансов и всего воспроизводственного процесса в целом. Выполнение деньгами своих функций вызывает их движение. Движение первичных финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой формах порождает финансовые ресурсы.

Публичные (государственные и муниципальные) финансовые ресурсы – денежные средства, совершающие свое движение в публично-правовой форме. По-другому, это денежные средства, аккумулируемые органами публичной (государственной и муниципальной) власти в виде налоговых и неналоговых доходов и поступлений и используемые для целей производства общественных благ (услуг) при выполнении властными структурами своих функциональных обязанностей в рамках установленных нормами публичного финансового права полномочий. Публичные финансовые ресурсы составляют централизованную часть финансовых ресурсов экономики и социальной сферы.

Источниками публичных финансовых ресурсов выступают: часть валового внутреннего продукта, на которую претендует государство как производитель общественных благ; часть национального богатства страны, которую государство, при необходимости, может продать (запасы золота, государственное имущество и т.п.), доходы от приватизации государственного и муниципального имущества; часть прибыли и других доходов, принадлежащих государству как собственнику, осуществляющему деятельность в качестве обычного рыночного субъекта; средства иностранных государств, международных финансовых и кредитных организаций, юридических и физических лиц, которые органы публичной власти могут привлечь в виде кредитов, займов, безвозмездных и безвозвратных перечислений.

По характеру источников формирования публичных финансовых ресурсов следует выделять собственные, привлеченные и заемные ресурсы.

Собственными финансовыми ресурсами являются:

Налоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов органов публичной власти всех уровней в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

Неналоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов органов публичной власти всех уровней в соответствии с бюджетным законодательством;

Налоговые и неналоговые поступления, зачисляемые в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Доходы, выступающие источниками формирования государственных финансовых резервов в соответствии с бюджетным и иным законодательством, не учитываемые в доходах бюджетов органов публичной власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Привлеченными публичными финансовыми ресурсами являются средства, получаемые бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений: межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий, субвенций из фондов компенсаций и из местных бюджетов бюджетам других уровней, безвозмездных и безвозвратных перечислений от юридических и физических лиц, от правительств иностранных государств и международных организаций и др. Согласно Бюджетному кодексу РФ, эти средства (за исключением субвенций из Федерального и региональных фондов компенсаций) относятся к собственным доходам соответствующих бюджетов, что, по крайней мере, спорно. Права органа публичной власти, получившего безвозмездные (безвозвратные) средства, как правило, ограничены определенными условиями. Их высокая доля в общих доходах усиливает финансовую зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих. Поэтому такие финансовые ресурсы более правильно считать приравненными к собственным или привлеченными финансовыми ресурсами.

В качестве заемных финансовых ресурсов выступают: государственные и муниципальные займы (внешние и внутренние); кредиты, получаемые от иностранных государств, международных финансовых организаций и кредитных организаций; бюджетные кредиты, получаемые бюджетами одних уровней от бюджетов других уровней. Заемные средства, фактически оформленные в виде кредитных соглашений (договоров) и размещенных займов, образуют долговые обязательства органов публичной власти. Кроме названных выше заемных средств, к долговым обязательствам Бюджетный кодекс РФ относит договора о предоставлении органами государственной власти гарантий и соглашения о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

По уровням публичной власти следует выделять государственные и муниципальные, федеральные, региональные и местные финансовые ресурсы. Они различаются по своему составу и структуре. Основная масса публичных финансовых ресурсов в современной России концентрируется на федеральном уровне. В структуре федеральных ресурсов преобладают налоговые доходы; на федеральном уровне формируется подавляющая часть государственных финансовых резервов. В структуре местных финансовых ресурсов чаще всего преобладают безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Использование публичных финансовых ресурсов осуществляется различными органами власти на цели производства и предоставления общественных благ в рамках расходных полномочий публично-правовых образований (прав, обязательств, вопросов ведения), установленных бюджетным законодательством. Конкретный перечень и группировка расходов бюджетов по их функциональной сущности и ведомственной принадлежности установлены законом о бюджетной классификации.

В процессе движения публичных финансовых ресурсов образуются и используются государственные и муниципальные денежные доходы. Формирование и использование публичных доходов составляет результат, мотив и цель движения публичных финансовых ресурсов. Эти процессы сопровождают все стадии воспроизводства общественных благ (услуг), обеспечивая доходными источниками всех его участников и достижение конечной цели – потребление общественных благ в заданных параметрах по объему и качеству, путем расходования доходов. Постоянный кругооборот публичных доходов и расходов обеспечивает непрерывность процесса воспроизводства общественных благ (услуг).

Образование и использование публичных доходов осуществляется в результате приведения в действие производных от денежного агрегата М 1 финансовых механизмов и инструментов. К последним относятся как общий, так и специальный финансовый инструментарий. К общефинансовым инструментам и механизмам относятся: цены и ценообразование, кредит, его элементы и способы заимствования (кредитования), виды расходов, ценные бумаги и другие инструменты финансового рынка, формы и методы оплаты труда и т.д. Этот инструментарий используется государством в случаях, когда оно выступает как обычный рыночный субъект хозяйствования с учетом специфики (характер собственности и управления, социальная направленность отдельных видов деятельности и общественных благ и т.д.). К специальным финансовым инструментам и механизмам публичных финансов относятся: налоги и элементы налогообложения, формы и методы бюджетного финансирования, межбюджетные трансферты, государственные (муниципальные) долговые обязательства и методы управления ими, бюджетный дефицит и способы его покрытия, государственное пенсионное и социальное обеспечение и страхование, социальные стандарты и нормы (нормативы), формы, виды и методы государственного финансового контроля и др.

Таким образом, публичные финансы опосредуют все совокупность денежных отношений, возникающих в процессе организации оборота первичных финансовых ресурсов, движения финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образования и использования на этой основе публичных доходов в результате приведения в действие общих и специальных финансовых инструментов и механизмов.

Публичные финансы выполняют три функции:

1) образование публичных доходов;

2) использование публичных доходов;

3) контрольную функцию.

При выполнении публичными финансами своей первой функции образуются налоговые и неналоговые доходы бюджетов органов публичной власти (в России – доходы федерального, региональных, местных бюджетов), бюджетов государственных (федеральных и региональных) внебюджетных фондов и государственные финансовые резервы (отложенные в запас публичные доходы). Привлечение органами публичной власти заемных средств как правило осуществляется при недостатке собственных доходов, то есть для их временного замещения на условиях возвратности и платности. Особенностью формирования публичных доходов является то, что основная их масса аккумулируется в принудительной налоговой форме, поскольку общественные блага, производимые государством, также предоставляются преимущественно в принудительном порядке.

Публичные доходы формируются на всех стадиях воспроизводства валового внутреннего продукта (ВВП), но проявляются в своих конкретных формах и видах на стадии распределения первичного и вторичного распределения. В результате, публичные доходы принимают форму первичных и вторичных доходов. Такой вывод вытекает из современной теории факторов производства стоимости (ценности) общественного продукта (ВВП или чистого продукта) и его распределения по доходам в соответствии с показателями Системы национальных счетов (СНС).

Полная, развернутая структура созданного, реализованного и распределенного на первичные доходы чистого продукта общества по факторам производства может быть предоставлена следующим образом: 1) земля (природный фактор) – рента; 2) труд (личный фактор) – фиксированная заработная плата; 3) капитал (вещественный фактор) – прибыль или процент на капитал; 4) предпринимательская способность (личный фактор) – предпринимательский доход; 5) государственное регулирование экономики (макроэкономический, воспроизводственный фактор) – косвенные налоги, неналоговые доходы органов публичной власти. В современном обществе роль государства при выполнении своих функций становится настолько существенной, что без него процесс общественного воспроизводства уже не в состоянии нормально функционировать. Государство превратилось в общественную производительную силу. Оно вовлекается в макроэкономическую функцию поддержания экономической стабильности, сглаживания деловых циклов, сдерживания роста безработицы и инфляции, регулирования темпов экономического роста. Наконец, государство выступает монопольным производителем общественных благ (услуг). Для постоянного воспроизводства последних государство получает и реализует свое экономическое право, во-первых, на первичное распределение (долю) созданного чистого внутреннего продукта страны в форме косвенных налогов, включаемых в цены товаров, и доходов, получаемых им как обычным субъектом рыночной экономики (прибыль, дивиденды, проценты, доходы от продажи имущества и т.д.), а во-вторых, на вторичное распределение (перераспределение) первичных доходов собственников других факторов производства (ренты, оплаты труда, прибыли, других доходов) преимущественно в виде прямых подоходных налогов.

Таким образом, выполняя свои функции, государство выступает собственником особого фактора производства, участвуя в создании и распределении чистого внутреннего продукта страны и претендуя на свою справедливую долю последнего. Эта доля государства состоит из двух частей:

1) первичные доходы в форме косвенных налогов на производство и импорт (налогов на продукты и импорт, других налогов на производство) и неналоговых доходов от предпринимательской деятельности в процессе первичного распределения чистого внутреннего продукта;

2) вторичных доходов в форме прямых (подоходных) налогов и неналоговых доходов, формирующихся в процессе перераспределения первичных доходов субъектов рыночной экономики.

При выполнении публичными финансами второй функции происходит использование публичных доходов путем их расходования на цели производства, распределения и предоставления общественных благ (услуг). Направление использования публичных доходов по их функциональной классификации и классификации сектора государственного управления образуют систему публичных расходов. Функционально (с учетом функций, возложенных на органы публичной власти) выделяют по разделам бюджетной классификации: общегосударственные расходы, расходы на национальную оборону, расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, расходы на национальную экономику, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, расходы на образование, расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт, расходы на социальную политику, межбюджетные трансферты. Классификация расходов по операциям сектора государственного управления предполагает их деление на расходы по оплате труда (с начислениями), оплате работ и услуг, обслуживанию государственного (муниципального) долга, безвозмездным перечислениям бюджетам, социальному обеспечению, операциям с активами, а также расходы, связанные с увеличением стоимости основных средств, нематериальных активов, непроизведенных активов, материальных запасов, ценных бумаг и других финансовых активов.

В процессе организации движения первичных финансовых ресурсов, образования и использования публичных доходов возникает необходимость осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, возможность которого обусловлена третьей – контрольной функцией публичных финансов. Выделяется внешний и внутренний, последующий, текущий и предварительный государственный (муниципальный) финансовый контроль, общефинансовый, антимонопольный, денежно-валютный, бюджетный, налоговый, внебюджетный, кредитный и другие виды финансового контроля органов публичной власти. Наиболее распространенные методы государственного (муниципального) финансового контроля – это проверки и ревизии, аудит и мониторинг.

Совокупность уровней и звеньев (относительно самостоятельных групп публичных финансовых отношений) составляет систему публичных финансов. Система публичных финансов строиться по двум признакам: экономическому и публично-правовому (по уровням публичной власти).

По экономическому содержанию система публичных финансов включает в себя следующие звенья (элементы):

1) бюджет (систему бюджетов);

2) систему государственных внебюджетных фондов;

3) государственный (муниципальный) кредит;

4) государственные финансовые резервы и резервные фонды.

Состав и структура системы публичных финансов непосредственно зависит от государственного (публично-правового) устройства страны. В Российской Федерации система публичных финансов с учетом названного признака включает в себя следующие уровни:

1) государственные (федеральные и региональные) финансы;

2) муниципальные (местные) финансы (финансы муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений).

Государственные и местные финансы отличаются не только масштабом, уровнем управления и степенью централизации финансовых ресурсов (доходов), но и составом образующих их систему звеньев. Схематично содержание системы публичных финансов по уровням власти и экономической группировки её звеньев представлено на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Состав системы российских публичных финансов

Урезанный состав звеньев муниципальных (местных) финансов, по сравнению с государственными финансами, обусловлен более ограниченными финансовыми правами органов местного самоуправления, поскольку согласно Конституции РФ последние не являются органами государственной власти.

Субъекты управления государственными и муниципальными финансами рассмотрены в соответствующих параграфах работы.

Признаки финансов:

1) денежное отношение;

2) распределительное отношение;

3) безэквивалентное отношение;

Понятие «финансы» рассматривают в двух аспектах:

1) экономический аспект.

Финансы - экономические отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования денежных фондов в целях выполнения задач и функций государства, его территориальных подразделений, предприятий, организаций и учреж-

2) материальный аспект.

Финансы - денежные средства, аккумулируемые в государственных фондах специального назначения.

Финансы - денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий и учреждений, организаций.

Денежные фонды - обособленная часть финансовых ресурсов, имеющая целевое направление и относительную самостоятельность функционирования.

Функции финансов:

1) Распределительная : распределение нац.дохода в целях обеспечения субъектов хозяйствования необходимыми фин.ресурсами в форме ден.фондов нецелевого назначения;

2) Контрольная : контроль за распределением и расходованием фондов ден.средств;

3) Регулирующая (стимулирующая ): воздействие гос-ва на эк.отношения через финансы;

4) Стабилизационная : обеспечение всех предприятий и населения стабильными условиями для эк. и соц.взаимоотношений.

Публичные и частные финансы:

Финансы: 1) Публичные: государственные и муниципальные; 2) Частные.

Гос. финансы : федеральные, региональные, гос.предприятий;

Муниципальные : мун.районов, мун.поселений, мун.предприятий;

Частные : физических лиц и юридических лиц.

Различия публичных и частных финансов:

1. Цель публичных финансов: удовлетворение гос.(муниц.) потребностей для обеспечения «общего интереса». Цель частных финансов: получение прибыли и удовлетворение собственных потребностей.

2. Способ обеспечения доходов публ.финансов: могут быть использованы инструменты принуждения; Способ обеспечения доходов частн.финансов: могут быть дополнены только экономическими методами.

3. Приоритетность доходов и расходов: в публичных финансах расходы определяют доходы; в частных финансах доходы определяют расходы.

2. Финансовая система Российской Федерации: понятие и состав.

Фин.система РФ: совокупность фин.институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих ден.фондов, а также система гос.органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции фин.деятельность.

(Фин. институт - это группа однородных эк. отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств).

Состав фин.системы РФ:

1.бюджетная система с входящими в нее гос. и местными бюджетами;

2.внебюджетные целевые фонды;

3.финансы предприятий/объединений/организаций/учреждений/отраслей народного хоз-ва;

4.имущественное и личное страхование;

5.кредит (гос. и банковский).

Негос. фонды (фед. и регион., напр. негос. пенсионные фонды); фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды обществ. и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.

3. Финансовая деятельность субъектов публичного права: понятие, роль и методы.

Фин. деятельность гос-ва : осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию ден. фондов (фин. ресурсов) в целях реализации задач соц-эк развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны. Фин.деят-тью занимаются органы 3 ветвей гос. власти: зак, исп и судебной в пределах своей компетенции.

Принципы фин. деят-ти: федерализм, законность, гласность, плановость.

1) Принцип федерализма: в ведении РФ находятся: фин, валютн, кредитн регулирование, ден эмиссия, фед банки, фед бюджет, фед налоги и сборы; к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

2) Принцип законности: процесс создания, распределения и использования фондов ден. средств детально регламентируется нормами фин. права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер гос. принуждения.

3) Принцип гласности: проявляется в процедуре доведения до сведения граждан содержания проектов различных фин-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий фин деят-ти и т.д.

4) Принцип плановости: вся фин. деят-ть гос-ва базируется на системе фин-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в нормативных актах.

Методы осуществления фин. деят-ти: 1) методы собирания ден. средств (налоговый метод и метод добровольных взносов - покупка гос. и муниц. ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки) и 2) методы распределения и использования ден.средств (методы финансирования (безвозмездное и безвозратное предоставление ден.средств) и кредитования (выделение ден. средств на условиях платности и возвратности.)).

Органы управления финансами: 1) органы общей компетенции (Фед.собрание РФ и Правительство РФ) и 2) органы спец.компетенции (Минфин РФ, Счетная палата, ЦБ РФ, ФТС РФ, Фед.казначейство, ФНС РФ, ФС фин.-бюджетного надзора (Росфиннадзор).

Правовые формы финансовой деятельности государства : финансово-правовые акты - принятые в предусмотренной форме и имеющие юр. последствия решения гос. органов и органов местного самоупр. по вопросам фин. деят-ти, входящим в их компетенцию.

По юр. свойствам финансово-правовые акты делятся на нормативные и индивидуальные.

По юр. природе финансово-правовые акты делятся на: а) законодательные; б) подзаконные.

4. Финансовое право Российской Федерации: понятие, предмет и методы правового регулирования.

Фин.право: 1) отрасль права; 2) раздел юр.науки; 3) учебная дисциплина.

Предмет фин. права: обществ. отношения, возникающие в процессе деят-ти гос-ва по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных ден. фондов в целях реализации его задач.

Особенности отношений, регулируемых фин.правом : 1) организац. хар-р: складываются в сфере фин.деят-ти в целях образования необходимых обществу ден.фондов; 2) властн.хар-р: в них участвуют уполномоч.гос.органы наделенные властными полномочиями; 3) имуществ. хар-р: объектом данных отношений выступают деньги или ден.обязательства.

Метод: гос-властные предписания одним участникам фин. отношений со стороны других, выступающих от имени гос-ва и наделенных в связи с этим соотв полномочиями. Т.е. основной метод – административно-правовой (императивный).+доп.метод – диспозитивный (в основном в банковских и кредитных отношениях).

В связи с тем что фин. право распространяется на одну из областей деятельности гос-ва, оно соприкасается с конституционным и административным правом.

финансовое право - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые воз­никают в процессе образования, распределения и использова­ния денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализа­ции их задач.

К предмету финансового права относятся закрепление струк­туры финансовой системы, распределения компетенции в дан­ной области между Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствующих органов, регулиро­вание на основе этих исходных норм отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности.

Широк круг участников финансовых отношений:

а) между Российской Федерацией, ее субъектами и местными административно-территориальными единицами в лице соот­ветствующих органов представительной и исполнительной влас­ти, возникающие в связи с распределением финансовых ресур­сов страны;

б) между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждени­ями - с другой, в связи с выполнением финансовых обязаннос­тей перед государством, распределением между ними или расходованием государственных денежных средств;

в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих государственных (муници­пальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюд­жетных, кредитных, страховых);

г) между государственными (муниципальными) предприяти­ями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими органами государственного (муниципального) управления - с другой, в связи с распределением и использо­ванием в соответствующих отраслях народного хозяйства и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а также собственных средств предприятий, организаций, уч­реждений;

д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, в связи с образованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;

е) между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами - с другой, в связи с выполнением обязанностей последних по внесению платежей в государственные (муниципальные) денежные фонды (в бюджет, внебюджетные целевые фонды).

Итак, предмет финансового права - это общественные от­ношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использова­нию централизованных и децентрализованных денежных фон­дов в целях реализации его задач.

5. Финансовое право в системе российского права: взаимосвязь с другими отраслями права. Особенности взаимосвязей финансового права и гражданского права, финансового права и административного права.

, система российского финансового права - это объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности.
Наиболее крупные подразделения российского финансового права - части: Общая и Особенная

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют основные общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, и разграничение их полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, формы и методы финансового контроля и другие подобные им финансово-правовые нормы. Они действуют в масштабе всей финансовой деятельности государства и имеют для нее общее значение.. Особенная часть состоит из нескольких разделов, включающих в себя соответствующие финансово-правовые институты. Каждый из них представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых отношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых отношений, чем раздел. (например, в раздел «Правовое регулирование государственных доходов» - институты налогов с юридических и физических лиц, неналоговых доходов и др.).
В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области: а) государственной бюджетной системы; б) внебюджетных государственных и муниципальных фондов; в) финансов государственных предприятий; г) государственных доходов; д) государственного кредита; е) государственного страхования; ж) государственных расходов; з) банковского кредитования" и) денежного обращения и расчетов; к) валютного регулирования. Они имеют соответствующие наименования.

Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права. В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с государственным (конституционным) и административным правом, которое охватывает своим воздействием организацию и деятельность государства в целом.

Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отраслей права.

Государственное (конституционное) право закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти. Так, государственное (конституционное) право - ведущая отрасль в системе права. Она закрепляет основы общественного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности, федеративное государственное устройство, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Финансовое право базируется и развивается на этих основах.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Финансовое право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами

Финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Прослеживается связь финансового права и с другими отраслями российского права (трудовое, уголовное и др.), однако в рассмотренных выше случаях она наиболее тесная.

Критерии классификации финансов несколько:

• место аккумулирования — домохозяйства, личный бюджет, счета компаний, внебюджетных фондов, государственный бюджет;
• источник формирования ресурсов — прибыль организаций, доходы и пособия частных лиц, уплачиваемые налоги, добровольные взносы;
• форма собственности — государственные, корпоративные, общественные и личные финансы;
• функциональное назначение — средства, предназначенные для финансирования отдельных мероприятий и целей, выплаты по кредитам, оплаты труда сотрудников и т.д.

Виды финансов по форме собственности

• Государственные финансы — это средства, зачисленные в бюджет страны и находящиеся в распоряжении органов власти. За их счет ведется обеспечение деятельности государственных учреждений — школ, больниц и музеев.
• Корпоративные финансы — денежные средства организаций и компаний, преследующих цель получения прибыли по результатам своей деятельности. В структуру этого вида финансов входит выручка, прибыль, основные и оборотные активы.
• Общественные финансы — средства некоммерческих организаций, например, благотворительных и внебюджетных фондов, образованные за счет добровольных взносов или вкладов.
• Личные финансы — денежные средства населения или финансы домохозяйств. Их основу составляют доходы в виде заработной платы, пенсий, иных пособий, выплачиваемых гражданам.

Виды финансов по типу централизации

• Централизованные (публичные) финансы — система фондов денежных средств, необходимых для выполнения государством возложенных на него функций. В состав публичных финансов входят государственные и муниципальные ресурсы, формируемые, в большей степени, из налогов и взносов.
• Децентрализованные (частные) финансы — включают финансы домохозяйств и компаний, полученные в результате работы или ведения бизнеса.

От вида финансовых ресурсов зависят и выполняемые ими функции. При анализе экономики особый интерес вызывают государственные и корпоративные финансы, в то время как общественные и личные денежные ресурсы не рассматриваются в качестве отдельных видов — их удельный вес в совокупном объеме финансов значительно ниже.